Le Comité des droits de l’homme examine le rapport du Luxembourg

 

Le Luxembourg peut être félicité pour les dispositions prises afin de diffuser et promouvoir le Pacte international relatif aux droits civils et politiques ainsi que son premier Protocole facultatif (instituant une procédure de plaintes individuelles), y compris par la formation initiale et continue des professionnels du droit et des employés et fonctionnaires de l’État, a constaté un expert membre du Comité des droits de l’homme à l’occasion de l’examen du quatrième rapport périodique soumis par le Luxembourg au titre du Pacte.

Pendant cet examen, qui s’est déroulé à Genève hier après-midi et ce matin, les membres du Comité ont souhaité que le pays explique les réserves qu’il a émises à l’égard de trois articles du Pacte : l’article 10(3), concernant le régime pénitentiaire et le traitement des jeunes délinquants ; l’article 14(5), sur le droit de faire recours ; et l’article 19, selon lequel nul ne peut être inquiété pour ses opinions.

Concernant la liberté d’expression, un expert s’est inquiété que certains articles du Code pénal établissent manifestement des sanctions pénales pour les délits de diffamation.

Des préoccupations ont été exprimées par un expert face au retard dans l’adoption des mesures législatives et administratives nécessaires pour faire du plan d’action national pour la promotion des droits des personnes LGBTI (2018-2023) une réalité.

S’agissant de la lutte contre le terrorisme, la délégation a été priée de dire comment était atteint l’équilibre entre le respect des principes afférents à la protection des droits des individus et l’efficacité des enquêtes criminelles. D’autres questions des experts ont porté sur la discrimination raciale visant les personnes noires au quotidien, sur les mutilations génitales féminines ou encore sur le nombre d'interventions chirurgicales irréversibles pratiquées sur des enfants intersexués.

Une experte a voulu savoir si le Luxembourg appliquerait rapidement des mesures pour empêcher que des enfants demandeurs d’asile ne soient placés dans des centres de détention ; et s’il adopterait le concept de « famille élargie », pour tenir compte des réalités des pays d'origine des réfugiés.

Un expert a remercié la délégation pour la précision du rapport et la clarté des informations fournies : cela prouve que le Luxembourg prend au sérieux la question des droits de l’homme, a ajouté cet expert.

Présentant le rapport de son pays, Mme Sam Tanson, Ministre de la justice du Grand-Duché du Luxembourg, a indiqué que depuis le dernier examen en date, le pays avait mis en œuvre un nombre appréciable de projets, mesures et législations au service d’une application améliorée des droits humains. La Ministre a ensuite évoqué une nouvelle proposition d’initiative parlementaire de révision constitutionnelle ainsi que plusieurs projets de loi concernant l’efficacité, l’indépendance et l’accès à la justice, avec un projet en cours de création d’un conseil national de la magistrature. En matière de droits de l’enfant, a-t-elle ajouté, le Gouvernement a déposé officiellement, en mars dernier, trois projets de loi introduisant, d’une part, un droit pénal et procédural pour mineurs et, d’autre part, une réforme en profondeur de la protection de la jeunesse.

D’autre part, Mme Tanson a mentionné une étude commanditée par le Ministère de la famille à la suite du constat qu’un grand nombre de personnes étaient victimes de discriminations racistes [au Luxembourg] : l’étude présente une série de recommandations concrètes pour améliorer la situation. Parallèlement, un projet de loi a été déposé en juin 2022 visant à introduire une circonstance aggravante en droit pénal pour un fait qualifié de crime ou de délit commis au motif d'une des caractéristiques discriminatoires prévues par le Code pénal.

Le Grand-Duché est tout à fait conscient que les droits humains ne sont pas un « acquis » irréversible et que la vigilance est de mise, surtout dans un contexte international de fragilité et de crises telles que la pandémie, la guerre menée par la Fédération de Russie contre l’Ukraine ou encore la remise en question de droits des femmes aux États-Unis, a déclaré la Ministre.

Outre Mme Tanson, la délégation luxembourgeoise était également composée, entre autres, de M. Marc Bichler, Représentant permanent du Luxembourg auprès des Nations Unies à Genève, ainsi que de plusieurs représentants du Ministère d’État et des Ministères des affaires étrangères et européennes, de la justice, de la famille, de l'intégration et à la Grande région, ainsi que de la santé.

Interpelée sur la différence entre Luxembourgeois et non-Luxembourgeois dans le contexte de la réforme constitutionnelle en cours, la délégation a indiqué – durant le dialogue – que les articles sur l’égalité dans la nouvelle Constitution ne changent rien à la situation actuelle : un article stipule que les Luxembourgeois sont égaux devant la loi, et un autre que les non-Luxembourgeois qui se trouvent sur le territoire national jouissent de la protection accordée aux personnes et aux biens. Dans sa jurisprudence, la Cour constitutionnelle affirme que ce texte de la Constitution signifie concrètement l’égalité de tous devant la loi, même si le terme « non-Luxembourgeois » apparaît, a expliqué la délégation.

Le Comité adoptera ultérieurement, à huis clos, ses observations finales sur le rapport du Luxembourg et les publiera à l’issue de sa session, le 27 juillet prochain.

 

Cet après-midi à 15 heures, le Comité entamera l’examen du rapport de l’Uruguay.

 

Examen du rapport

Le Comité est saisi du quatrième rapport périodique du Luxembourg (CCPR/C/LUX/4) ainsi que des réponses du pays à une liste de points à traiter qui avait été soumise par le Comité.

Présentation

Présentant le rapport de son pays, la cheffe de la délégation luxembourgeoise, MME SAM TANSON, Ministre de la justice du Grand-Duché du Luxembourg, a d’abord précisé qu’après le dépôt du rapport en janvier 2020, et plus largement depuis le dernier examen en date, le pays avait mis en œuvre un nombre appréciable de projets, mesures et législations au service d’une application améliorée des droits humains. Mme Tanson a ainsi évoqué les quatre priorités de son pays au niveau international pour les droits humains, parmi lesquelles figurent l’appui à l’état de droit, à l’espace civique et aux défenseurs des droits humains, y compris la lutte contre l’impunité, ainsi que l’égalité des genres et la lutte contre les discriminations.

Mme Tanson a ensuite cité, sur le plan interne, plusieurs avancées en matière de droits humains et a notamment évoqué dans ce contexte une nouvelle proposition d’initiative parlementaire de révision constitutionnelle ainsi que plusieurs projets de loi concernant l’efficacité, l’indépendance et l’accès à la justice, avec un projet en cours de création d’un conseil national de la magistrature. En matière de droits de l’enfant, a-t-elle ajouté, le Gouvernement a déposé officiellement, en mars dernier, trois projets de loi introduisant, d’une part, un droit pénal et procédural pour mineurs et, d’autre part, une réforme en profondeur de la protection de la jeunesse.

D’autre part, Mme Tanson a mentionné une étude commanditée par le Ministère de la famille à la suite du constat qu’un grand nombre de personnes étaient victimes de discriminations racistes [au Luxembourg] : l’étude présente une série de recommandations concrètes pour améliorer la situation. Parallèlement, un projet de loi a été déposé en juin 2022 visant à introduire une circonstance aggravante en droit pénal pour un fait qualifié de crime ou de délit commis au motif d'une des caractéristiques discriminatoires prévues par le Code pénal.

Pour ce qui est de la protection des lanceurs d’alerte, le projet de loi transposant la directive européenne en la matière a été déposé en janvier 2022, a aussi fait savoir la Ministre de la justice ; ce projet vient renforcer la protection des personnes signalant des violations.

S’agissant du respect de la protection des données, deux projets de loi ont été déposés en 2021 relatifs aux fichiers de la police et de la justice, afin de renforcer les droits fondamentaux des justiciables et personnes en contact avec les autorités, a d’autre part indiqué Mme Tanson.

Par ailleurs, a-t-elle poursuivi, plusieurs campagnes de sensibilisation sont menées concernant les droits des femmes et des filles, autour de la violence domestique, des droits des victimes de la traite des êtres humains ou de différentes formes d’exploitation.

Néanmoins, a précisé la Ministre, le Grand-Duché est tout à fait conscient que les droits humains ne sont pas un « acquis » irréversible et que la vigilance est de mise, surtout dans un contexte international de fragilité et de crises telles que la pandémie, la guerre menée par la Fédération de Russie contre l’Ukraine ou encore la remise en question de droits des femmes aux États-Unis.

Pendant la pandémie, a souligné la Ministre, le Luxembourg a pris un certain nombre de décisions parfois ardues, ayant forcément impacté les droits fondamentaux de ses résidents. Le Gouvernement a dû ainsi procéder à l’arbitrage entre les droits absolus – comme le droit à la vie – et ceux auxquels le Pacte permet de déroger dans le plein respect des principes de légalité, de nécessité et de proportionnalité. L’état de crise (ou état d’urgence) a été décrété le 18 mars 2020 et a pris fin en juin 2020, conformément aux normes constitutionnelles en vigueur. De même, la Loi COVID-19 (2020) a subi plus d’une vingtaine de modifications successives afin d’adapter régulièrement les mesures aux évolutions de la situation nationale.

S’agissant de la crise liée à la guerre en Ukraine, Mme Tanson a fait savoir que le Luxembourg veillait aux besoins et aux droits des personnes venues pour trouver un refuge, notamment en accordant une protection temporaire au Luxembourg.

Enfin, la Ministre de la justice – qui a souligné être également dédiée à la défense des droits humains – a insisté sur le fait que les droits humains transcendaient la norme supérieure et se retrouvaient tant dans l’esprit des règles juridiques édictées que dans l’application qui en est faite.

M. MARC BICHLER, Représentant permanent du Luxembourg auprès des Nations Unies à Genève, a ensuite prié les membres de la délégation de son pays de se présenter.

Questions et observations des membres du Comité

Un expert membre du Comité a d’abord remercié la délégation pour la précision du rapport et la clarté des informations fournies, ce qui prouve que le Luxembourg prend au sérieux la question des droits de l’homme.

Cependant, le Comité n’a pas pour objectif de décerner des satisfecit, a fait remarquer l’expert. Il a demandé au Luxembourg d’expliquer ses réserves à l’égard de trois articles du Pacte : 10(3) (sur le régime pénitentiaire et le traitement des jeunes délinquants), 14(5) (sur le droit de faire recours) et 19 ( Nul ne peut être inquiété pour ses opinions.)

Le même expert a prié la délégation de préciser les procédures constitutionnelles d’incorporation des traités des droits de l’homme dans le droit interne du Luxembourg, et de dire ce qu’il se passerait en cas de conflit entre une convention et la Constitution du Luxembourg.

Une autre experte a félicité le Luxembourg pour les dispositions prises afin de diffuser et promouvoir le Pacte et son premier Protocole facultatif (instituant une procédure de plaintes individuelles), y compris par la formation initiale et continue des professionnels du droit et des employés et fonctionnaires de l’État. Elle a demandé si toutes les recommandations du Comité avaient été mises en œuvre. L’experte s’est ensuite interrogée sur ce qu’il en est de la différence entre Luxembourgeois et non-Luxembourgeois dans le contexte de la réforme constitutionnelle en cours.

S’agissant de la lutte contre le terrorisme, une experte du Comité a voulu savoir comment était atteint l’équilibre entre le respect des principes afférents à la protection des droits des individus et l’efficacité des enquêtes criminelles. Une autre question de l’experte a porté sur le problème des institutions spéciales qui excluent les personnes handicapées de domaines tels que l'éducation.

Des préoccupations ont été exprimées par un expert face au retard dans l’adoption des mesures législatives et administratives nécessaires pour faire du plan d’action national pour la promotion des droits des personnes LGBTI (2018-2023) une réalité. L’expert a demandé s’il était vrai que les hommes homosexuels et bisexuels devaient s'abstenir de toute activité sexuelle pendant douze mois avant de pouvoir donner leur sang. Le même expert a aussi demandé combien d'interventions chirurgicales non urgentes et irréversibles avaient été pratiquées, pendant la période sous examen, sur des enfants intersexués.

Une question a porté sur l’existence de statistiques concernant les décès ou les blessures de personnes suite à l'utilisation d'armes à feu en vertu de la loi du 28 juillet 1973 – loi qui donne de larges pouvoirs à la gendarmerie et à la police pour utiliser des armes à feu.

Un membre du Comité a voulu savoir si les échanges d’information concernant des terroristes potentiels du Luxembourg avec d’autres pays européens étaient soumis à une autorité de surveillance.

Un expert s’est interrogé sur la discrimination raciale visant les personnes noires au quotidien.

Une experte a salué le projet de site Internet destiné à fournir aux demandeurs de protection internationale des informations sur la procédure et l’accueil. Une autre experte a voulu savoir si le Luxembourg appliquerait rapidement des mesures pour empêcher que des enfants demandeurs d’asile ne soient placés dans des centres de détention ; et s’il adopterait le concept de « famille élargie », pour tenir compte des réalités des pays d'origine des réfugiés.

La délégation a été priée d’indiquer combien de fois le droit d'opposition à la collecte, à la transmission et au stockage de données à caractère personnel avait été invoqué et exercé dans le cadre du programme de dépistage et de vaccination de masse contre la COVID-19 ; et combien de plaintes la Commission nationale de protection des données (CNPD) avait reçues pendant la période couverte par le rapport.

Concernant la liberté d’expression, un expert a regretté l’« attitude ambiguë » du Gouvernement sur la nature de plusieurs articles du Code pénal relatifs aux atteintes au libre exercice de la religion de même qu’aux atteintes à l'honneur ou à la réputation des personnes. Ces articles, selon cet expert, établissent manifestement des sanctions pénales pour les délits de diffamation : il a rappelé que, dans son observation générale n° 34 (2011), le Comité avait appelé les États parties à envisager de dépénaliser la diffamation.

Un expert du Comité a demandé quelles communautés religieuses bénéficiaient des subventions de l’État. Il a demandé si le financement par l’État n’était pas contraire au principe de la neutralité de l’État en matière religieuse. L’islam étant une religion sans église, la question se pose de savoir quelles personnes représentent les musulmans face aux autorités du Luxembourg, a ajouté l’expert.

Un expert s’est interrogé sur la compatibilité avec le Pacte de l’article 25 de la Constitution du Luxembourg, qui soumet les rassemblements en plein air à une autorisation préalable.

D’autres questions des experts ont porté sur les mutilations génitales féminines ; sur la situation des apatrides ; et sur l’assistance judiciaire accordée aux requérants d’asile.

Réponses de la délégation

S’agissant de la réserve apportée par le Luxembourg à l’article 10 du Pacte, la délégation a indiqué que deux projets de réforme et plusieurs projets de loi avaient été déposés pour introduire un droit pénal des mineurs, pour mieux défendre les droits des mineurs victimes dans le cadre de la procédure pénale et pour réformer les conditions de détention des mineurs. À ce titre, un tribunal et une administration spécialisés pour les mineurs seront créés, tandis que l’âge de la responsabilité pénale sera fixé à 14 ans ; quant aux détenus mineurs et adultes, ils seront séparés, a fait savoir la délégation.

La réserve à l’article 19 du Pacte – sur la liberté d’expression – avait été émise en 1983 pour éviter une incompatibilité avec le régime d’autorisation des radios et télévisions, et notamment pour éviter que les autorisations ne soient vues comme une entrave à la liberté d’expression. Cette réserve ne peut être retirée à ce stade, mais le Luxembourg pourra la réexaminer, a affirmé la délégation. Elle a mentionné plusieurs progrès réalisés en matière de liberté d’expression et de protection des droits des journalistes et des médias : il est envisagé, notamment, de criminaliser la pratique [dite du doxxing] consistant à diffuser les informations personnelles de journalistes, les exposant ainsi à des risques directs.

Le Luxembourg s’efforce de donner des réponses aussi rapides que possible concernant les plaintes individuelles dont il peut avoir à connaître par le biais du Comité au titre du premier Protocole facultatif se rapportant à la Convention, a fait savoir la délégation en réponse à la question d’une experte.

La délégation a aussi confirmé que les normes internationales et européennes primaient sur le droit interne. Le Luxembourg étant de tradition juridique moniste, les juges citent très souvent, dans leurs motivations, la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme de même que d’autres normes internationales, a souligné la délégation.

Un comité interministériel est chargé de coordonner l’action du Gouvernement en matière de droits de l’homme, y compris en ce qui concerne la rédaction des rapports dus aux organes conventionnels et pour l’Examen périodique universel (EPU), a-t-il été précisé. Ce comité consulte régulièrement la société civile et les institutions nationales des droits de l’homme et il traite toutes les recommandations reçues des instances internationales, le Gouvernement chargeant un ou plusieurs ministères d’y répondre, de les appliquer et de les suivre.

D’autre part, les articles sur l’égalité dans la nouvelle Constitution ne changent rien à la situation actuelle : un article stipule que les Luxembourgeois sont égaux devant la loi, un autre que les non-Luxembourgeois qui se trouvent sur le territoire national jouissent de la protection accordée aux personnes et aux biens. Dans sa jurisprudence, la Cour constitutionnelle affirme que ce texte de la Constitution signifie concrètement l’égalité de tous devant la loi, même si le terme « non-Luxembourgeois » apparaît, a expliqué la délégation.

Une étude a été réalisée pour dresser un état des lieux du racisme au Luxembourg, avec pour objectif d’élaborer une stratégie de lutte cohérente, a ensuite indiqué la délégation. L’étude a montré que le racisme reposait sur des stéréotypes culturels et des préjugés ethnoraciaux. Des sensibilisations à la diversité et à la non-discrimination ont donc été organisées pour les employés de l’État et pour le grand public. Des projets sont lancés chaque année pour lutter contre la discrimination visant les personnes noires. Un projet de loi vise à faire de l’incitation raciale une circonstance aggravante de toute agression contre des personnes ou des biens, a précisé la délégation.

Pour ce qui concerne le terrorisme, le Luxembourg respecte en premier lieu les résolutions du Conseil de sécurité en matière de financement du terrorisme et de retour de combattants, a d’autre part souligné la délégation. Le pays suit ensuite les recommandations des organes conventionnels et des mécanismes des droits de l’homme des Nations Unies, afin de respecter les droits de l’homme dans la lutte antiterroriste, a-t-elle ajouté.

Le Gouvernement coopère dans le domaine de la formation et du renforcement des capacités avec des pays situés hors de l’Union européenne – une démarche qui porte entre autres sur les questions de défense et de sécurité, y compris la coopération dans la lutte antiterroriste, a poursuivi la délégation. Dans ces formations, le Gouvernement du Luxembourg insiste sur le respect des droits de l’homme et sur la sécurité humaine, plutôt que sur la sécurité de l’État, a-t-elle précisé. La délégation a aussi mentionné la création d’une plate-forme de déradicalisation de personnes soupçonnées d’activités terroristes de même que celle d’un service spécial pour les victimes du terrorisme.

Le Luxembourg est en train d’élaborer un nouveau cadre légal relatif à la rétention des données et à la coopération judiciaire au niveau européen contre le terrorisme, a-t-il en outre été précisé. La sécurité doit être au service de la protection des droits humains, de l’état de droit et de la démocratie, a insisté la délégation.

Un groupe de travail rédige actuellement un avant-projet de loi visant l’« interdiction légale des interventions sans urgence vitale et sans le consentement libre et éclairé de la personne intersexe », pour garantir le droit à l’autodétermination du mineur et sa santé, a par ailleurs indiqué la délégation. Les modalités d’introduction d’un troisième sexe à l’état civil sont à l’étude, a-t-elle ajouté. Enfin, la loi permet, depuis 2018, de modifier la mention de son sexe et de son prénom à l’état civil, a souligné la délégation.

Il n’existe pas de disposition législative qui aurait pour effet de limiter le droit de donner son sang sur la seule base de l’orientation sexuelle, a d’autre part assuré la délégation. Depuis 2021, les hôpitaux posent seulement des questions sur la pratique sexuelle des donneurs, en particulier au cours des douze mois précédant le don.

Les agents de police ont très rarement recours à leur arme à feu, a d’autre part affirmé la délégation, avant de préciser qu’elle fournirait par écrit plus d’informations sur cette question.

L’article 25 de la Constitution garantit le droit de s’ assembler paisiblement et sans armes – une disposition qui ne s’applique pas aux rassemblements en plein air, politiques, religieux ou autres, lesquels sont soumis aux lois et règlements de police, a expliqué la délégation, précisant que cette exception vise le maintien de l’ordre public. Concrètement, a-t-elle ajouté, pour organiser un rassemblement ou une manifestation, il faut demander l’autorisation du bourgmestre de la commune où cette manifestation doit se dérouler.

L’état de crise face à la COVID-19, en 2020, a duré trois mois, soit la durée légale, a ensuite souligné la délégation. Les mesures de lutte contre la COVID-19 qui sont en place en 2022 ne sont pas régies par les dispositions de la Constitution relative à l’état de crise, mais par la loi, a-t-elle précisé.

L’assistance judiciaire qui peut être accordée à tous les demandeurs d’asile couvre l’intégralité de la procédure, a ensuite indiqué la délégation. Les demandes de regroupement familial sont prises en compte dans un délai de trois mois et la loi ne prévoit pas le concept de famille élargie, a-t-elle ajouté. Les mineurs non accompagnés sont pris en charge par l’Office luxembourgeois de l’accueil et de l’intégration (OLAI) ; ils ne peuvent être placés dans un centre de rétention qu’en dernier recours, et ce sera alors dans un lieu approprié et dans des conditions adaptées à leur âge et pour une durée maximale de 72 heures, a expliqué la délégation.

Le Luxembourg applique la Convention de 1954 relative au statut des apatrides. Les dossiers étant peu nombreux – une demande en 2020, deux en 2021 – la direction de l’immigration ne compte pas créer de cadre législatif spécifique à cette question, a fait savoir la délégation en réponse à une question d’un expert.

De 12% à 17% des jeunes filles jusqu’à 18 ans originaires de pays où les mutilations génitales féminines sont pratiquées sont à risque au Luxembourg aussi, a-t-il d’autre part été expliqué. Le Gouvernement adopte, pour remédier à ce problème, une approche préventive axée sur la sensibilisation et la responsabilisation des communautés concernées. Le volet de formation joue un rôle central à cet égard, au profit en particulier des fonctionnaires de l’OLAI. La pratique (des mutilations génitales féminines) est sanctionnée par le Code pénal, a précisé la délégation.

En réponse aux questions soulevées s’agissant des aspects liés au respect de la vie privée, la délégation a précisé que la Direction de la santé – qui fait office de mécanisme de contrôle interne – avait recensé davantage de demandes d’accès et d’effacement des données récoltées pendant les campagnes de dépistage et de vaccination que d’oppositions proprement dites à la collecte de ces données. Toute personne concernée peut aussi s’adresser à l’autorité chargée de la protection des données. La délégation a fourni d’autres explications concernant certaines modifications dans le fonctionnement de la justice pendant la pandémie de COVID-19 – notamment l’allongement de certains délais légaux et la possibilité de remettre des documents sous forme électronique. Toujours dans le cadre de la pandémie, le Gouvernement a augmenté son soutien aux associations qui défendent les droits des LGBTI, de même qu’aux personnes sans abri. En outre, la continuité des services sociaux a été assurée en permanence, a souligné la délégation.

Sur les articles du Code pénal relatifs aux infractions – telle la diffamation – d’atteinte à l’honneur et à la considération des personnes, la délégation a indiqué qu’il était envisagé de réduire les sanctions prévues par le Code pénal. En l’état, les juges adaptent déjà les peines prévues à la gravité des cas.

L’État ne se mêle pas des affaires internes des communautés religieuses, a poursuivi la délégation. Des conventions de subventionnement ont été passées avec les communautés musulmane, catholique, protestante, orthodoxe, anglicane et israélite, toutes présentes de longue date au Luxembourg.

 

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