Examen de la Belgique au Comité des disparitions forcées : les experts se penchent notamment sur le nouveau Code pénal et sur les adoptions illégales

Le Comité des disparitions forcées a examiné ce matin un rapport contenant des renseignements complémentaires fournis par la Belgique en application de l’article 29(4) de la Convention internationale pour la protection de toutes les personnes contre les disparitions forcées – lequel prévoit que « le Comité peut aussi demander aux États parties des renseignements complémentaires sur la mise en application de la présente Convention ».

Au cours du dialogue noué entre les experts membres du Comité et la délégation belge venue soutenir ce rapport, un expert a notamment demandé, s’agissant du cadre juridique de l’application de la Convention, si les circonstances aggravantes prévues par l’article 89 du Code pénal belge modifié en 2024 s’appliquaient à d’autres formes de torture que la torture physique, telle que la torture psychologique. L’expert a mis en garde contre le risque que le nouveau texte ne créé une « disparition forcée de courte durée » dont les auteurs pourraient bénéficier d’une certaine mansuétude – ce à quoi la délégation a répondu que la circonstance atténuante que constitue la libération dans les cinq jours d’une personne disparue entraînera la rétrogradation du crime au niveau 4 du dispositif (de peines) prévu par le nouveau Code pénal, niveau sanctionné par une peine allant de 5 à 10 ans d’emprisonnement.

Le même expert a cité une décision de la Cour d’appel de Bruxelles de 2024 qualifiant les enlèvements et adoptions de cinq femmes métisses nées dans le Congo belge des années 1940 et 1950 comme des adoptions illégales et des crimes contre l’humanité. L’expert a demandé comment l’État s’acquitterait, vis-à-vis de ces cinq femmes, de ses obligations découlant de l’article 24 de la Convention relatif au droit des victimes d’obtenir réparation, restitution et satisfaction, y compris le rétablissement de la dignité.

Un expert a par ailleurs suggéré à la Belgique de créer une commission d’enquête pour faire la lumière sur les adoptions internationales illégales et pour venir en aide aux victimes de cette pratique. Il a été demandé de quelle aide les victimes bénéficiaient pour rechercher leurs origines ; et quelles suites judiciaires avaient été données à des affaires de corruption lors d’adoptions internationales illégales.

D’autres questions ont porté sur le dispositif mis en place pour prévenir la disparition de mineurs étrangers non accompagnés. Il a également été demandé où en était la création en Belgique d’un registre des personnes détenues et d’une institution nationale de droits de l’homme.

Présentant le rapport de son pays, M. Steven Limbourg, Conseiller général et Directeur de la Direction du droit pénal au Service public fédéral Justice de la Belgique, a notamment précisé qu’au niveau fédéral, la Belgique avait profité de l’élaboration de son nouveau Code pénal pour y inclure de nouvelles dispositions qui prennent en compte la disparition forcée. Le nouveau texte entrera en vigueur en avril 2026 : il fait de la disparition forcée non constitutive d’un crime contre l’humanité une infraction autonome passible d’une peine de niveau six, soit le même niveau que celui prévu pour la torture, a-t-il indiqué. Les incriminations emportent toutes les conséquences requises par la Convention, ainsi que des dispositions relatives aux circonstances atténuantes et aggravantes, a-t-il déclaré.

De plus, a poursuivi M. Limbourg, le nouveau Code pénal reprend les incriminations relatives à l’adoption frauduleuse, avec et sans intermédiaire. Le nouveau Code énonce en outre l’adoption illégale comme une forme possible de traite des êtres humains, a-t-il indiqué.

S’agissant de la ségrégation subie par les Métis durant la période de la colonisation belge en Afrique, des mesures ont été prises au niveau fédéral pour répondre aux demandes exprimées dans la résolution Métis, adoptée par la Chambre en 2018, a fait savoir M. Limbourg. Ces mesures comprennent une procédure pour remédier à l’absence d’actes de naissance, la déclassification d’archives et un accès à celles-ci en vue de la recomposition des familles séparées sous la contrainte, a-t-il précisé.

La délégation belge était également composée, entre autres, de M. Christophe Payot, Représentant permanent de la Belgique auprès des Nations Unies à Genève, ainsi que de plusieurs représentants de la Mission permanente de la Belgique auprès des Nations Unies à Genève, du Service public fédéral Justice, de la Police fédérale, de même que des autorités de la Communauté flamande et de la Communauté française.

Au cours du dialogue, la délégation a notamment indiqué qu’au niveau fédéral, depuis 2022, la Chambre des Représentants et le Gouvernement ont officiellement reconnu que des adoptions illégales avaient été commises en Belgique, et que les personnes adoptées concernées devaient être considérées comme des victimes. Ces victimes bénéficient de mesures législatives de soutien qui ont été adoptées depuis 2023, en particulier le maintien de la nationalité belge des enfants adoptés illégalement en cas de révocation de l’adoption par un tribunal, a-t-il été expliqué.

Cet après-midi à 15 heures, le Comité entamera l’examen du rapport initial de Malte.

Examen des renseignements complémentaires de la Belgique 

Le Comité est saisi d’un rapport (CED/C/BEL/AI/1) soumis par la Belgique et contenant des renseignements complémentaires demandés par le Comité au titre de l’article 29(4) de la Convention.

Dans des remarques introductives, M. CHRISTOPHE PAYOT, Représentant permanent de la Belgique auprès des Nations Unies à Genève, a précisé que la préparation des réponses aux questions des experts s’était faite après des contacts avec des représentants de la société civile. Il a notamment attiré l’attention sur l’importance que la Belgique accorde à la protection et à la promotion des droits humains, sur le fait que la Belgique promeut activement la ratification de la Convention auprès des Etats qui ne l’ont pas encore ratifiée, en particulier pendant l’Examen périodique universel (EPU), et sur la participation active de la Belgique lors du premier Congrès mondial sur les disparitions forcées tenu en janvier dernier à Genève.

Le Représentant permanent a ensuite, en tant que chef de la délégation belge, présenté les membres de la délégation.

Présentation

Présentant le rapport de son pays, M. STEVEN LIMBOURG, Conseiller général et Directeur de la Direction du droit pénal au Service public fédéral Justice de la Belgique, a réitéré l’engagement de son pays, que ce soit au niveau fédéral ou à celui des entités fédérées, en faveur de la mise en œuvre de la Convention.

Au niveau fédéral, a-t-il indiqué, la Belgique a profité de l’élaboration de son nouveau Code pénal pour mettre à jour et inclure de nouvelles dispositions qui prennent en compte la disparition forcée. Le nouveau texte entrera en vigueur en avril 2026 : il fait de la disparition forcée non constitutive d’un crime contre l’humanité une infraction autonome passible d’une peine de niveau six, soit le même niveau que celui prévu pour la torture, a précisé M. Limbourg. La disparition forcée constitutive d’un crime contre l’humanité reste incriminée également comme une infraction autonome, passible d’une peine de niveau huit, le niveau le plus grave, qui inclut l’emprisonnement à perpétuité ou le traitement sous privation de liberté de 18 à 20 ans. « Les incriminations emportent toutes les conséquences requises par la Convention, ainsi que des dispositions relatives aux circonstances atténuantes et aggravantes », a déclaré M. Limbourg.

Quant aux privations de liberté, a-t-il poursuivi, la Police fédérale a développé un registre électronique, qui se trouve actuellement en pleine phase de test, et qui sera mis à la disposition de la Police intégrée en temps opportun.

M. Limbourg a ensuite fait état d’une circulaire du Collège des procureurs généraux de 2022 prévoyant que les disparitions de mineurs étrangers non accompagnés fassent l’objet d’une vigilance accrue de la part de tous les services concernés. Il a également fait état de la publication d’un guide pratique sur les disparitions de mineurs étrangers non accompagnés : son fil conducteur est l’intérêt supérieur de l’enfant, et toutes les directives ou conseils mentionnés dans ce manuel doivent toujours être appliqués dans le respect du mineur, de ses droits fondamentaux et de son intégrité, a-t-il précisé.

Les efforts belges se sont aussi traduits dans des mesures prises pour empêcher les adoptions internationales illégales, a ajouté M. Limbourg. Au niveau fédéral, le nouveau Code pénal reprend ainsi les incriminations relatives à l’adoption frauduleuse, avec et sans intermédiaire. Le nouveau Code énonce en outre l’adoption illégale comme une forme possible de traite des êtres humains. Le Gouvernement flamand a pris des mesures pour adapter sa politique et son fonctionnement en matière d'adoption internationale, a par ailleurs indiqué M. Limbourg. Le nouveau décret de 2024 sur l'adoption internationale prévoit ainsi un contrôle plus strict des adoptions dans l'intérêt supérieur de l'enfant, ainsi que des lignes directrices et des critères sur le filtrage des collaborations dans les pays d’origine, faisant de la ratification de la Convention de La Haye sur l’adoption internationale un critère essentiel. De même, en Communauté française, le décret relatif à l’adoption a été modifié pour n’autoriser la collaboration qu’avec des pays qui ont ratifié la Convention de La Haye sur l’adoption internationale, ce qui a suspendu ou exclu les partenariats qui ne présentaient pas un niveau de garantie suffisant.

S’agissant de la question de la ségrégation subie par les Métis durant la période de la colonisation belge en Afrique, diverses mesures ont été prises au niveau fédéral pour répondre aux différentes demandes exprimées dans la résolution Métis, adoptée par la Chambre en 2018 : parmi celles-ci, figurent notamment une procédure pour remédier à l’absence d’actes de naissance, la déclassification d’archives et un accès à celles-ci en vue de la recomposition des familles séparées sous la contrainte, a fait savoir M. Limbourg. D’autres mesures ont été prises à cet égard dans les Communautés flamande et française, a-t-il ajouté.

Questions et observations des membres du Comité

S’agissant du cadre juridique de l’application de la Convention, M. MATAR DIOP, corapporteur du Comité pour l'examen du rapport de la Belgique, a demandé si les circonstances aggravantes prévues par l’article 89 du Code pénal belge modifié en 2024 s’appliquaient à d’autres formes de torture que la torture physique, telle que la torture psychologique. L’expert a mis en garde contre le risque que le nouveau texte ne créé une « disparition forcée de courte durée » – à savoir moins de quatre jours – dont les auteurs pourraient bénéficier d’une certaine mansuétude.

M. Diop a ensuite rappelé que la création d’un registre des personnes privées de liberté était une recommandation majeure du Comité dans ses observations finales adressées au pays en 2014. Il a donc demandé ce qu’il en était de l’évolution de ce projet. Rappelant par ailleurs que la Convention interdit la détention au secret des migrants, l’expert a également voulu savoir comment les migrants étaient enregistrés, et si le principe de non-refoulement était intégré dans la législation belge.

M. Diop a par ailleurs demandé ce qu’il en était de la coopération de la Belgique avec d’autres États pour l’assistance aux victimes de disparition forcée et pour la recherche, la localisation et la libération des personnes disparues – ainsi que, en cas de décès, pour l’exhumation, l’identification des personnes disparues et la restitution de leur dépouille.

M. Diop a d’autre part relevé que l’aide aux victimes d’actes de violence délibérés était subordonnée à la condition que les actes aient été au moins en partie commis en Belgique, et qu’une évaluation était faite par la Commission pour l’aide financière aux victimes d’actes intentionnels de violence et aux sauveteurs occasionnels lorsque l’acte a lieu dans deux pays. Il a demandé si les personnes entendues comme « proches » de la victime principale, au sens de la Convention, pouvaient, elles aussi, bénéficier de ce soutien ; et si la Belgique pourrait envisager d’étendre la compétence de la Commission à des actes ayant eu lieu à l’étranger mais s’étant poursuivis ou dont les effets ont eu lieu en Belgique.

M. Diop a cité une décision de la Cour d’appel de Bruxelles de 2024 qualifiant les enlèvements et adoptions de cinq femmes métisses nées dans le Congo belge des années 1940 et 1950 comme des adoptions illégales et des crimes contre l’humanité, et condamnant l’État à verser des indemnités pour préjudice moral. L’expert a demandé comment l’État s’acquitterait, vis-à-vis de ces cinq femmes, de ses obligations découlant de l’article 24 de la Convention relatif au droit des victimes d’obtenir réparation, restitution et satisfaction, y compris le rétablissement de la dignité.

MME BARBARA LOCHBIHLER, corapporteuse Comité pour l'examen du rapport de la Belgique, a d’abord remercié la Belgique de suivre le travail du Comité activement et régulièrement. L’experte a ensuite demandé quels étaient les progrès réalisés afin que les trois institutions belges de droits de l’homme soient accréditées auprès de l’Alliance mondiale des institutions nationales de droits de l’homme avec le Statut A de pleine conformité aux Principes de Paris.

Mme Lochbihler a demandé dans quelle mesure le cadre juridique belge relatif aux adoptions internationales respectait les principes d'intérêt supérieur de l'enfant et de subsidiarité, l'interdiction des gains matériels indus et l’exigence que ces adoptions soient autorisées uniquement par les autorités compétentes.

Plusieurs questions de l’experte ont en outre porté sur le dispositif mis en place pour prévenir la disparition de mineurs étrangers non accompagnés en Belgique. Elle a également voulu savoir comment le Myria (Centre fédéral Migration) contribuait concrètement à éviter la disparition forcée dans le contexte migratoire.

Une autre experte s’est enquise des suites judiciaires données à des affaires de corruption lors d’adoptions illégales internationales.

Un expert a voulu savoir de quelle aide les victimes d’adoptions internationales illégales bénéficiaient pour rechercher leurs origines. Il a suggéré à la Belgique de créer une commission d’enquête pour faire la lumière sur ces pratiques et venir en aide aux victimes ; et a voulu savoir si le pays avait envisagé une interdiction totale des adoptions internationales, vu les problèmes qu’elles suscitent.

Réponses de la délégation

La délégation a précisé que dans le nouveau Code pénal, la disparition forcée non constitutive d’un crime contre l’humanité était approchée dans son caractère multidimensionnel, la peine alors encourue, de niveau 6 sur 8 dans le système graduel adopté par la Belgique, étant alignée sur la peine prévue pour le crime de torture. La peine peut être alourdie en cas de circonstance aggravante, compte tenu de recommandations faites par le Groupe de travail sur les disparitions forcées ou involontaires et par la société civile, a ajouté la délégation. L’intention n’est pas du tout de créer une infraction d’importance moindre, pouvant entraîner la mansuétude, a-t-elle assuré. La circonstance atténuante que constitue la libération, dans les cinq jours, d’une personne disparue entraînera la rétrogradation du crime au niveau 4 du dispositif (de peines) prévu par le nouveau Code pénal, niveau sanctionné par une peine allant de 5 à 10 ans d’emprisonnement, a précisé la délégation.

La création d’un registre des personnes détenues reste une priorité du Gouvernement belge, a poursuivi la délégation. Les discussions se sont poursuivies autour d’un arrêté royal sur cette question, des obstacles techniques et la nécessité de procéder à des enquêtes de contrôle ayant ralenti le processus, a-t-elle expliqué. Les efforts se concentrent sur la mise à disposition des organes de police à tous les niveaux d’un modèle de registre répondant aux normes internationales, ainsi que sur la constitution, en parallèle, d’un registre électronique centralisé.

La Belgique n’a pas conclu d’accord de coopération internationale en matière d’ aide aux victimes qui soit spécifique aux victimes de disparition forcée, a d’autre part indiqué la délégation. Une aide peut cependant être accordée aux victimes de disparition forcée par le biais d’autres mécanismes, a-t-elle souligné, avant de mentionner des accords de coopération passés entre les différentes autorités belges.

La Commission pour l’aide financière aux victimes d’actes intentionnels de violence ne couvre pas les actes de violence commis à l’étranger ; mais des actes qui produisent des effets en Belgique sont pris en compte, a précisé la délégation.

Le Gouvernement fédéral, qui n’a pris ses fonctions qu’en février dernier, n’a pas encore pris position au sujet de l’arrêt de la Cour d’appel de Bruxelles de 2024 concernant cinq femmes métisses, a ensuite souligné la délégation, avant d’indiquer que le délai pour faire appel de cette arrêt est fixé à début avril.

La création de l’Institut fédéral des droits humains en 2019, accrédité auprès de l’Alliance mondiale des institutions nationales des droits de l’homme avec le Statut B, est une étape importante vers la création d’une institution nationale des droits de l’homme de Statut A, a affirmé la délégation, ajoutant qu’une couverture des droits de l’homme sur l’ensemble du territoire belge reste un objectif.

Des discussions doivent encore avoir lieu avec les entités fédérées en vue de la création d’un mécanisme national de prévention de la torture , a d’autre part indiqué la délégation.

Les Communautés flamande et française ont mené plusieurs études sur les adoptions internationales. Sur cette base, des mesures ont été prises pour adapter les politiques en la matière, le but étant de donner davantage de garanties aux enfants adoptés, a par ailleurs expliqué la délégation. Ces mesures comprennent notamment un contrôle (screening) dans les pays d’origine et l’exigence de ratification, par ces pays, de la Convention de la Haye sur l’adoption (1993), a-t-elle précisé.

Les autorités flamandes accordent aux victimes d’adoptions internationales illégales un soutien psychosocial, de même qu’une aide pour établir leur filiation ou pour accéder à des archives, a ajouté la délégation.

La Communauté française offre elle aussi une aide aux démarches de recherche des origines, a-t-elle en outre souligné.

S’agissant de la répartition des compétences en Belgique, il a été précisé que les communautés, chargées de l’appui à l’enfance et aux familles, prenaient aussi en charge l’organisation des adoptions, de même que la coordination avec les autorités fédérales belges et celles des pays d’origine.

Au niveau fédéral, depuis 2022, la Chambre des Représentants et le Gouvernement ont officiellement reconnu que des adoptions illégales avaient été commises en Belgique, et que les personnes adoptées concernées devaient être considérées comme des victimes, a fait savoir la délégation. Ces victimes bénéficient de mesures législatives de soutien qui ont été adoptées depuis 2023, en particulier le maintien de la nationalité belge des enfants adoptés illégalement en cas de révocation de l’adoption par un tribunal.

La délégation a fait savoir qu’elle répondrait ultérieurement, par écrit, à la question relative à des affaires de corruption lors d’adoptions internationales.

Les autorités belges ne disposent pas de statistiques sur les disparitions de mineurs étrangers non accompagnés en Belgique, a-t-il été indiqué. Un groupe de travail composé de tous les acteurs concernés par la prise en charge des mineurs étrangers non accompagnés a publié un guide pratique contenant, notamment, un protocole à suivre en cas de disparition : il s’adresse notamment aux services de police intégrée et aux acteurs communautaires. La délégation a par ailleurs souligné que les migrants mineurs non accompagnés étaient suivis par des tuteurs et qu’ils étaient pris en charge dans un centre spécialisé de petite taille.

La disparition d’un mineur, qu’elle soit présumée volontaire ou involontaire, est toujours considérée comme une « disparition inquiétante », a assuré la délégation. Les cas de disparition font l’objet d’une vigilance accrue de la part des services concernés, y compris la police – laquelle entreprend des enquêtes sur demande de la justice.

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