Le Comité des disparitions forcées se félicite de la bonne volonté du Panama mais s’inquiète du sort de migrants disparus
Le Comité des disparitions forcées a examiné, hier et aujourd’hui, le rapport initial du Panama sur la mise en œuvre de la Convention internationale pour la protection de toutes les personnes contre les disparitions forcées.
Les membres du Comité se sont félicités de l’esprit de coopération et des efforts mis en œuvre par le Panama depuis que le pays a ratifié sans réserve la Convention en 2011. Ils se sont toutefois inquiétés en particulier des disparitions de migrants dans la forêt du Darién, à la frontière avec la Colombie, et ont demandé à la délégation d’apporter des éclaircissements sur les protocoles de recherche, d’identification et d’enquête.
Le rapport a été présenté par la Vice-Ministre des affaires multilatérales et de la coopération du Panama, Mme Ana Luisa Castro, qui a souligné que son pays considérait qu’une disparition forcée était une infraction multiple portant directement atteinte aux normes constitutionnelles offrant protection aux principaux principes juridiques que sont le droit à la liberté, le droit à la vie et le droit à une procédure régulière. Elle a expliqué que le Code pénal avait été modifié afin de rendre la qualification pénale de disparition forcée conforme aux normes internationales. Elle a aussi fait état des progrès réalisés par le Panama en matière législative et jurisprudentielle et en termes de politiques publiques ciblées face à la violation des droits de l'homme que constituent les disparitions forcées.
Dans les échanges qui ont suivi, experts du Comité et membres de la délégation ont discuté de questions portant notamment sur l’identification de disparus durant les années de dictature, entre 1968 et 1989, et la période de l’invasion du pays par les forces armées des États-Unis, en 1989, ainsi que sur les mesures de réparation. La délégation a répondu à de nombreuses questions sur la définition et les droits des victimes, sur l’application de circonstances atténuantes aux auteurs du crime de disparition, sur les délais de prescription. En réponse aux questions qui lui ont été posées, la délégation a assuré qu’il n’y avait aucun cas de disparitions forcées de migrants arrivant au Panama.
La délégation panaméenne était composée de plusieurs membres du Ministère des relations extérieures, du Ministère de la sécurité publique, ainsi que des autorités judiciaires et du Service national des migrations.
Le Comité rendra publiques ses observations finales sur le rapport du Panama au terme de la présente session, le 24 septembre prochain.
La prochaine séance publique du Comité se tiendra demain après-midi, à 15 heures, afin d’entamer l’examen d’ informations complémentaires fournies par l’Espagne à la demande du Comité, suite à l’examen de son rapport initial.
Examen du rapport du Panama
Le Comité des disparitions forcées était saisi du rapport initial soumis par le Panama (CED/C/PAN/1) en application de la Convention internationale pour la protection de toutes les personnes contre les disparitions forcées, ainsi que des réponses du pays à une liste de points à traiter établie par le Comité.
Présentation du rapport
MME ANA LUISA CASTRO, Vice-Ministre chargée des affaires multilatérales et de la coopération, a rappelé que le Panama avait ratifié sans réserve la Convention en 2011 en vertu de la loi n° 27. Par un décret de 2012, la Commission nationale permanente a ensuite été instituée comme mécanisme de suivi de son application sur le territoire national.
Le Panama considère qu’une disparition forcée est une infraction multiple qui porte directement atteinte aux normes constitutionnelles offrant protection aux principaux principes juridiques que sont le droit à la liberté, le droit à la vie et le droit à une procédure régulière, a précisé la Vice-Ministre.
En outre, la loi n° 55 (2016) portant modification du Code pénal a rendu la qualification pénale de disparition forcée conforme aux normes internationales. Le titre XV du Code pénal du Panama, consacré aux crimes contre l’humanité, dispose que quiconque commet, de manière généralisée et systématique, l’infraction de disparition forcée contre une population civile ou qui, bien qu’il ait les moyens de le faire, n’empêche pas de tels actes, encourt une peine de vingt à trente ans d’emprisonnement.
S’agissant de l’état d’exception (proclamation de l’état d’urgence) prévu par l’article 55 de la Constitution, Mme Castro a tenu à préciser qu’aucune des suspensions de garanties fondamentales en ce cas n’implique de déroger temporairement à l’interdiction des disparitions forcées et que l’État ne saurait ni justifier ni tolérer de tels actes.
Le Panama a fait des progrès en matière législative et jurisprudentielle et en termes de politiques publiques ciblées face à la violation des droits de l'homme que constituent les disparitions forcées, a assuré la Vice-Ministre. L’État panaméen envisage également, avec des groupes de familles de disparus, d’avoir recours à la procédure de conciliation visant à trouver une solution amiable aux plaintes telle que prévue par le système régional de protection et de promotion des droits de l'homme dans les Amériques.
Par ailleurs, la garantie de recours en habeas corpus n’a pas été suspendue durant la crise sanitaire due à la pandémie de COVID-19, a-t-elle ajouté.
Questions et observations des membres du Comité
M. JUAN JOSÉ LÓPEZ ORTEGA, corapporteur du Comité pour l’examen du rapport du Panama, s’est d’abord inquiété de ne pas avoir de réponse concrète au sujet de la volonté de Panama de reconnaître la compétence du Comité d’être saisi de communications par les victimes d’une violation de l’un quelconque des droits énoncés dans la Convention et ses Protocoles facultatifs.
M. López Ortega a demandé à la délégation d’apporter des précisions sur le nombre de victimes de disparitions forcées, en particulier sur la mention, faite dans le rapport, de 67 disparus pendant la dictature, entre 1968 et 1989. Il a aussi demandé si des enquêtes avaient été menées sur ces cas. Les victimes n’ont-elles d’autre moyen que de saisir la Cour interaméricaine des droits de l'homme pour être reconnues en tant que telles, a-t-il insisté. Quant aux 333 personnes portées disparues pendant la période de l’invasion de 1989 par les États-Unis d’Amérique, également mentionnées dans le rapport, l’expert a également demandé des informations concrètes sur le nombre de victimes de disparitions forcées selon la définition de l’article 2 de la Convention, ainsi que sur le nombre de procédures judiciaires entamées et sur le motif précis des condamnations prononcées.
M. López Ortega a demandé des éclaircissements concernant les cas d’enlèvement et de séquestration commis par des agents non étatiques, et a voulu savoir s’il existe un registre unique de toutes les personnes disparues, qu’elles soient victimes avec la complicité de l’État ou pas. S’interrogeant sur les agissements des groupes criminels qui visent des populations migrantes dans la forêt du Darién à la frontière entre la Colombie et le Panama, le corapporteur a souhaité des précisions sur les enquêtes menées dans ce contexte sur les groupes responsables. Quels sont les obstacles qui s’opposent à des enquêtes efficaces, a-t-il aussi demandé. Il s’est inquiété d’informations faisant état de restes humains retrouvés dans cette zone et s’est interrogé sur les procédures engagées pour les identifier, de même que sur l’existence d’éventuels cas de disparitions forcées de migrants.
S’agissant des circonstances aggravantes ou atténuantes dans les cas de disparitions forcées, M. López Ortega a souhaité savoir quelles garanties étaient prévues et sur quelles bases les juges prenaient de telles décisions, notamment au regard des droits des victimes. Se référant aux circonstances atténuantes lorsque la victime est retrouvée dans un court délai, il s’est inquiété de la proportionnalité de la peine et des mesures de réparation. Le corapporteur s’est par ailleurs demandé si la notion de victime prévue dans la législation incluait les proches.
Au sujet des mesures de prévention des disparitions forcées, M. López Ortega a souhaité des informations plus précises sur les autorités ou organismes chargés d’examiner la situation réelle de risque dans les pays de destination pour les personnes sur le point d’être extradées ou expulsées, ainsi que sur le régime de recours ou les effets suspensifs d’une telle expulsion. Il a aussi demandé quel était le régime de garanties exigées de l’État demandeur dans le cas de soupçon de risque de disparition forcée. Quant au rejet de demandes d’asile provenant de Colombie ou du Costa Rica, il a voulu savoir s’il s’agissait d’une pratique officielle.
En référence à l’article 55 de la Constitution du Panama, le corapporteur a voulu savoir si la possibilité de suspension de recours en habeas corpus existait sur le plan juridique. Il s’est par ailleurs inquiété des garanties accordées aux personnes privées de liberté, en particulier dans le contexte des mesures sanitaires dues à la pandémie de COVID-19. Il a demandé davantage d’informations sur les personnes détenues au secret, sur les conditions de détention de migrants dans des centres spécialisés, et sur la formation des fonctionnaires responsables des personnes privées de liberté.
M. HORACIO RAVENNA, également corapporteur du Comité pour le rapport de Panama, a pour sa part demandé des précisions sur les mesures de restriction aux libertés publiques prises dans le contexte de la crise sanitaire due à la COVID-19, et en particulier si ces mesures ont eu une incidence sur les procédures judiciaires en cours.
En ce qui concerne l’effet rétroactif du crime de disparition forcée, l’expert a jugé raisonnable que les circonstances aggravantes ne soient pas retenues rétroactivement, ce qui repose sur un raisonnement juridique fondé. En revanche, il s’est interrogé sur le critère déterminant un délit continu, surtout lorsqu’il s’agit de disparitions forcées qui se sont produites avant la ratification de la Convention et de la promulgation de la loi correspondante.
M. Ravenna s’est par ailleurs interrogé sur le fait qu’un membre des forces de sécurité poursuivi dans le cadre d’une enquête pour disparitions forcées ne fasse pas l’objet d’une exclusion immédiate de ses fonctions. Il a voulu savoir quelle autorité prenait une disposition à cet égard, du juge ou du procureur, et quelle était la pratique habituelle dans ce type de situation. Il a en outre souhaité en savoir plus au sujet du régime de protection en faveur de la victime, ou en faveur des proches de disparus.
À propos de l’article de la Convention consacré aux mesures de réparation, le corapporteur a demandé des informations sur la définition de victime dans la législation nationale panaméenne, estimant que celle-ci n’était pas encore en adéquation avec la Convention. S’agissant de la réparation exhaustive, il a souhaité savoir si l’État avait eu recours à des négociations avec les familles de disparus durant la dictature. Les processus de réparation et d’indemnisation sont-ils de nature exclusivement juridique ou un organisme du pouvoir exécutif peut-il s’en charger, a demandé M. Ravenna. En vue d’une future identification de dépouilles humaines de victimes de la dictature ou de l’invasion, il s’est interrogé sur l’existence d’une base de données nationale génétique ou d’un projet en ce sens.
En ce qui concerne les mesures de protection des enfants contre la disparition forcée, M. Ravenna a évoqué les instruments publics de registre des naissances pour souligner qu’ils ne peuvent pas être contestés. Il a regretté qu’il n’y ait pas d’initiative législative pour réviser les procédures d’adoption, en particulier au regard du droit des enfants à préserver et à voir rétablie leur identité. Quant aux enfants migrants non accompagnés, il s’est demandé par quelle voie ils entraient sur le territoire.
Le corapporteur s’est dit préoccupé par la prise d’une décision juridique, telle que la déclaration de décès, qui irait à l’encontre de la notion d’infraction continue en cas de disparition. Les proches devraient pouvoir jouir des droits liés à l’absence sans avoir besoin de certificat de décès présumé, a-t-il souligné, évoquant à ce propos un problème d’harmonisation entre la législation et la Convention. L’État ne doit pas considérer comme décédée la personne qu’il recherche, a ajouté M. López Ortega.
Parmi les autres membres du Comité, un expert a demandé à la délégation davantage de précisions au sujet de la garantie que des services impliqués dans des disparitions forcées ne puissent pas participer à une enquête. Autrement dit, comment s’assure-t-on que celui qui a participé aux faits ne soit pas chargé de l’enquête?
Relevant que des dizaines de milliers de migrants traversent chaque année la forêt du Darién, à la frontière avec la Colombie, et que des allégations font état de fosses communes, un expert a renouvelé les interrogations des corapporteurs sur l’existence d’un protocole de recherche et d’enquête pour les cas de migrants disparus.
Une experte a suggéré d’accorder une attention particulière à la dimension de genre dans les disparitions forcées, sachant que les femmes sont confrontées à des difficultés particulières, qu’elles soient victimes directes ou proches de disparus.
Réponses de la délégation
Pour ce qui est de la reconnaissance par le Panama de la procédure de plainte prévue par le Protocole facultatif relatif à l’examen de communications de particuliers, la délégation panaméenne a assuré que le pays était en train d’analyser la situation et de mener des consultations internes ; il compte y répondre dans un avenir proche.
Au sujet des disparus durant les années de dictature, entre 1968 et 1989, la délégation a précisé que le Panama n’était pas doté d’une législation définissant les disparitions forcées dans l’ordre juridique à cette époque. Il n’y a donc pas eu d’enquête pour disparitions forcées mais pour homicide concernant les 67 cas mentionnés. C’est pourquoi l’État a par la suite reconnu des responsabilités devant la Cour interaméricaine des droits de l'homme pour certains cas qui ont fait l’objet d’accords de règlement amiable et a versé une indemnisation aux familles des victimes reconnues par les parties. Des enquêtes sont encore en cours. Le ministère public engage des enquêtes dès que les familles de disparus apportent des éléments de preuve, a assuré la délégation.
Concernant les disparitions durant la période de l’invasion, les requêtes doivent également être placées au niveau international, a ajouté la délégation. Une action militaire a été menée en décembre 1989 contre des civils panaméens, mais il existe une controverse sur la disparition de certains d’entre eux. L’État a mené des actions concrètes dans l’objectif d’éclaircir ces faits, a-t-elle précisé. Certains cas ont été considérés comme imprescriptibles et des dépouilles ont été exhumées afin de procéder à des analyses d’ADN, en vertu d’un protocole s’appuyant sur plusieurs instruments internationaux. Le Panama a aussi sollicité l’aide du Costa Rica afin de l’aider à établir le profil génétique des dépouilles.
Pour répondre aux questions sur les migrants disparus en traversant la forêt du Darién à la frontière avec la Colombie, la délégation a fait savoir que le Panama n’a rien à voir avec les cas de décès survenus dans cette forêt, qui résultent le plus souvent des conditions matérielles extrêmes de la région. Il n’y a aucun cas de disparitions forcées de migrants arrivant au Panama, a-t-elle assuré à plusieurs reprises. Pour ce qui est des protocoles de recherche, elle a indiqué que des corps ont été retrouvés et, lorsque les restes ont pu être identifiés, rendus à leurs familles. Ces entrées irrégulières dans le Darién ne peuvent pas bénéficier d’une protection de l’État, qui ignore l’arrivée de ces personnes puisqu’il n’existe pas de poste de contrôle dans la forêt, a expliqué la délégation, précisant qu’une grande partie d’entre elles souhaitent poursuivre leur voyage vers le Costa Rica. Ceci dit, le Panama s’efforce de travailler avec la Colombie pour mettre en place une procédure d’identification biométrique et de mettre en place une prise en charge des personnes souhaitant se placer sous la protection du pays. Il coordonne divers programmes dans les points d’entrée réglementés et non réglementés sur le territoire afin de veiller à ce que personne ne soit laissé pour compte.
Par ailleurs, la délégation a précisé que 33 enquêtes ont été lancées pour trafic illicite de migrants en 2021 ainsi que pour traite d’êtres humains, à la suite de dénonciations. Les principales plaintes des migrants concernant le vol et l’atteinte à l’intégrité sexuelle. Le Panama est également engagé dans une collaboration internationale pour lutter contre les réseaux criminels qui participent au trafic de migrants.
En ce qui concerne les enfants et adolescents, la délégation a indiqué que des institutions visent à apporter une protection aux enfants migrants arrivant sur le territoire national, en particulier aux mineurs isolés. Dans certaines situations d’urgence, la protection des enfants et adolescents est toujours fondée sur l’intérêt supérieur de l’enfant. Il existe des mesures spécifiques pour les enfants et adolescents demandant un statut de réfugié, y compris avec l’aide du Haut-Commissariat aux réfugiés. La plupart des mineurs non accompagnés entrent au Panama par la forêt du Darién, a précisé la délégation.
La délégation panaméenne a indiqué que le ministère public doit veiller à ce que les victimes ou les familles qui portent plainte aient connaissance des procédures et qu’elle soient entendues. De plus, des voies pénales permettent de défendre les droits de la victime. Par ailleurs, c’est le ministère public qui peut prendre une mesure administrative pour suspendre de leurs fonctions des fonctionnaires impliqués dans des cas de disparitions forcées. C’est lui qui dirige l’enquête, a insisté la délégation. Le procureur choisit sa propre équipe et peut très bien décider de ne pas convoquer un enquêteur de la police nationale. En outre, le fait de ne pas collaborer ou d’entraver une enquête peut entraîner une sanction.
Les circonstances atténuantes peuvent être accordées notamment à ceux qui aident à localiser les personnes disparues, mais un arrangement ainsi négocié n’est pas validé par la justice si les proches des victimes ne sont pas d’accord avec la proportionnalité des peines, a expliqué la délégation du Panama.
Pour répondre aux questions à propos de la formation des fonctionnaires concernés, la délégation a précisé que la sensibilisation aux droits de l'homme était enseignée aux policiers, y compris sur les questions de genre, de même que des thématiques relatives aux Conventions internationales. Le ministère public a en outre mis en place un programme de renforcement des capacités en matière des droits de l'homme pour la magistrature et le bureau du procureur de la nation.
Concernant la définition de victime dans la législation du Panama, la délégation a indiqué que la victime est non seulement la personne directement touchée par le crime mais aussi son compagnon ou sa compagne et sa famille jusqu’au quatrième degré. Toute personne qui a souffert de dommages ou de lésions physiques ou émotionnelles est considérée comme une victime. La notion de victime a été élargie pour englober toutes les personnes qui peuvent être touchées suite à un crime, notamment celui de disparition forcée, a précisé la délégation. Les victimes et les témoins peuvent aussi être placés sous protection. Un bureau est dédié à la prise en charge des victimes, des témoins et des intervenants dans une procédure pénale, et ce en prenant le genre en considération.
La délégation a expliqué que la « déclaration d’absence » était un concept civil différent de la présomption de décès. La déclaration d’absence n’implique pas que la personne est décédée. La succession ne peut être envisagée qu’après un processus judiciaire à la demande des parties, pour aboutir à une décision de déclaration de décès. La disparition forcée est une infraction permanente, continue, tant que le sort de la personne disparue n’a pas été élucidé.
À propos des procédures d’extradition en vigueur au Panama, la personne concernée dispose d’un recours. Le code de procédure pénale permet de rejeter une demande d’extradition, notamment si la personne peut faire l’objet de torture ou n’a pas de garantie d’un procès équitable dans l’État demandeur, a expliqué la délégation.
En ce qui concerne les mesures de prévention dans le contexte de la pandémie de COVID-19, la Cour suprême a été en session permanente en vue de protéger les personnes en situation de vulnérabilité, a fait savoir la délégation. De plus, l’État a veillé à éviter tout retard dans les procès, qui se tiennent, dans la majorité des cas, en présentiel, et à ne pas entraver l’accès à des avocats. Avant la pandémie, les visites de proches et des défenseurs étaient sans restriction autres que les horaires. En raison des restrictions de mobilité à partir de juin 2020, un système de communication virtuel a été mis en place, puis les visites ont été de nouveau autorisées à partir de septembre 2020. Par ailleurs, a indiqué la délégation, toute personne privée de liberté est autorisée à communiquer avec la personne de son choix lors de son arrivée dans un centre pénitentiaire, ou avec un Consulat lorsqu’il s’agit d’un étranger.
Pour répondre aux questions à propos de l’article 55 de la Constitution qui envisage l’état d’exception, la délégation a fait savoir que l’État n’est pas habilité à suspendre l’habeas corpus, même en cas d’état d’urgence.
Conclusions
La Vice-Ministre panaméenne chargée des affaires multilatérales et de la coopération a assuré que sa délégation restait à la disposition du Comité pour répondre à toutes les questions qu’il posera et à toutes celles auxquelles elle n’a encore pu répondre. Mme Castro s’est félicitée d’un dialogue positif et constructif et s’est engagée à poursuivre sur la voie des progrès et des réussites. La cheffe de la délégation a rappelé l’engagement du Panama en faveur de tous les droits humains ; il continuera à mettre en place des mécanismes afin de mettre en œuvre la Convention.
La présidente de séance a déclaré, au nom du Comité, que ce dialogue avait été très positif et a félicité l’État partie pour avoir accepté de le mener à distance, avec les difficultés que cela pose. Le Comité considère ces échanges comme un espace de coopération, dans l’objectif commun de mettre en œuvre la Convention au Panama et dans le monde entier. Elle a assuré la délégation du soutien du Comité sur toute question relative aux disparitions forcées.
CRC21.008F