Examen du rapport du Panama devant le Comité des droits économiques, sociaux et culturels : la situation des populations autochtones retient particulièrement l’attention des experts

Le Panama semble prendre au sérieux les droits économiques, sociaux et culturels, mais il est étonnant que le pays n’ait ratifié ni le Protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, ni la Convention n°169 de l’Organisation internationale du Travail relative aux peuples indigènes et tribaux, ni la Convention internationale sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille.

D’autre part, la question se pose de savoir ce qui est fait pour lutter contre la pauvreté qui frappe les populations les plus marginalisées et les plus vulnérables du Panama, y compris les populations autochtones et d’ascendance africaine, et contre la malnutrition des enfants dans les zones rurales et autochtones. De plus, d’après des informations reçues, il semblerait que la procédure de consultation préalable des peuples autochtones concernant les projets de développement sur leurs terres ne soit pas mise en œuvre de manière efficace, s’agissant en particulier du projet de quatrième ligne électrique Chiriquí Grande Panama III.

En outre, de sérieux problèmes de qualité de l’éducation se posent au Panama, les données PISA étant très mauvaises, surtout dans les zones autochtones.

Par ailleurs, si le Panama est actuellement un puits de carbone, il est à craindre que, si les tendances actuelles se poursuivent, le pays ne respecte pas ses engagements s’agissant des émissions du secteur de l'énergie, de l'agriculture et du secteur forestier.

Telles ont été quelques-uns des principaux constats dressés par les membres du Comité des droits économiques, sociaux et culturels à l’occasion de l’examen, ces trois derniers jours, du rapport soumis par le Panama au titre du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels.

Pendant l’examen, un expert a relevé que si l'État panaméen a fait des progrès importants dans l'adoption d'un cadre réglementaire pour la lutte contre les changements climatiques, il n’en demeure pas moins qu’aucune information n'est donnée dans le rapport soumis par le pays quant à l’effet de ces mesures sur les droits économiques, sociaux et culturels.

La délégation panaméenne, conduite par Mme Maruja Gorday de Villalobos, Ministre de l’éducation, a aussi été interrogée sur l’accès des populations autochtones à la justice en cas de différends liés à la propriété des terres ancestrales, en particulier lors de contentieux avec des entreprises multinationales. Une experte a relevé à cet égard que le plan national pour la responsabilité sociale publique-privée et les droits de l'homme n'établissait pas de système de plaintes efficace ni de mécanismes de soutien pour les victimes de violations potentielles des droits de l'homme par des entreprises.

Un écart de rémunération entre les hommes et les femmes au Panama a par ailleurs été noté. D’autres préoccupations ont en outre été exprimées s’agissant d’une discrimination à l'encontre des personnes transgenres dans les services de santé, d'éducation, d'emploi et autres, ou encore de l’augmentation du nombre des féminicides au Panama durant la période couverte par le rapport.

Présentant le rapport de son pays, la Ministre de l’éducation a assuré que depuis la ratification du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels en 1976, le Panama s’était efforcé de progresser dans la création des conditions permettant de parvenir à une égalité réelle entre les hommes et les femmes. Pour ce faire, des institutions publiques décentralisées dotées de la personnalité juridique et de l'autonomie administrative ont été créées, notamment le Secrétariat national pour le handicap et, en 2019, le Ministère de la culture. D’autre part, la loi portant création du Ministère de la femme est sur le point d'être signée par le Président de la République, a fait savoir Mme Gorday de Villalobos.

La Ministre a ensuite fait état d’une augmentation de 7%, entre 2020 et 2022, du nombre de femmes dans l'emploi formel. Elle a en outre assuré que depuis 2019, plus aucun enfant au Panama ne travaille dans le secteur sucrier. Les bases de la lutte contre la pauvreté et contre les inégalités, a-t-elle précisé, sont inscrites dans la loi de 2022 qui a établi la stratégie nationale du Plan Colmena (« ruche »), politique d'État pour un développement intégral, social, économique et durable. Ce plan prévoit, en particulier, des prestations pour 300 districts ayant l'indice de pauvreté multidimensionnelle le plus élevé.

La santé au Panama a toujours été une question prioritaire et, selon les Nations Unies, le pays dispose des systèmes de vaccination de masse les meilleurs et les plus efficaces pour faire face à la pandémie de COVID-19, a poursuivi Mme Gorday de Villalobos. Dans ce contexte, a-t-elle fait valoir, la capacité nationale de lits d'unités critiques a été augmentée de 147% pendant la pandémie. Les soins sont gratuits pour les personnes handicapées, pour les personnes autochtones et pour les enfants, ainsi que pour ce qui concerne la maternité, a-t-elle ajouté.

Le Panama a par ailleurs enregistré une augmentation du taux de scolarisation dans l'enseignement primaire et secondaire, qui est passé de 88% en 2015 à 99% en 2021, a fait valoir la Ministre de l’éducation.

Outre Mme de Villalobos et plusieurs de ses collaborateurs au Ministère de l’éducation, la délégation panaméenne était aussi composée, entre autres, de Mme Giselle González Villarué, Ministre de la culture, et de nombreux représentants du pouvoir judiciaire ainsi que des Ministères du Gouvernement, des relations extérieures, du travail, du développement social, de la culture et de la santé.

Le Comité adoptera ultérieurement, à huis clos, ses observations finales sur le rapport de Panama et les rendra publiques à l’issue de sa session, le 3 mars prochain.

Le Comité terminera demain matin, à 10 heures, l’examen des rapports de la Chine, de Hong-Kong (Chine) et de Macao (Chine).

Examen du rapport du Panama

Le Comité est saisi troisième rapport périodique du Panama (E/C.12/PAN/3) ainsi que des réponses du pays à une liste de points à traiter qui avait été soumise par le Comité.

Présentation du rapport

Présentant le rapport de son pays, MME MARUJA GORDAY DE VILLALOBOS, Ministre de l’éducation du Panama, a assuré que depuis la ratification du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels en 1976, le Panama s’était efforcé de progresser dans la création des conditions permettant de parvenir à une égalité réelle entre les hommes et les femmes. Pour ce faire, des institutions publiques décentralisées dotées de la personnalité juridique et de l'autonomie administrative ont été créées, notamment le Secrétariat national pour le handicap et, en 2019, le Ministère de la culture. D’autre part, la loi portant création du Ministère de la femme est sur le point d'être signée par le Président de la République, a fait savoir Mme Gorday de Villalobos.

État multiculturel, multiethnique et multilingue, le Panama rejette tout acte ou doctrine basé sur la supériorité ou les différences ethniques, politiques, culturelles, de même que tout acte qui affecte l'exercice des droits civils, politiques, économiques, sociaux et culturels, a poursuivi la Ministre.

S’agissant des questions d’emploi, Mme Gorday de Villalobos a fait état d’une augmentation de 7%, entre 2020 et 2022, du nombre de femmes dans l'emploi formel, ainsi que de l’existence de 473 syndicats regroupant 279 732 travailleurs du secteur privé, dont plus de 44 000 femmes. En outre, depuis 2019, plus aucun enfant au Panama ne travaille dans le secteur sucrier, a affirmé la Ministre de l’éducation.

Pour ce qui est de la protection sociale, quatre programmes de transfert conditionnel d'espèces sont mis en œuvre au profit de 192 000 Panaméens et Panaméennes, a indiqué la Ministre. Les bases de la lutte contre la pauvreté et contre les inégalités, a-t-elle précisé, sont inscrites dans la loi n°297 de 2022, qui a établi la stratégie nationale du Plan Colmena (« ruche »), politique d'État pour un développement intégral, social, économique et durable. Ce plan prévoit, en particulier, des prestations pour 300 districts ayant l'indice de pauvreté multidimensionnelle le plus élevé.

La santé au Panama a toujours été une question prioritaire et, selon les Nations Unies, le pays dispose des systèmes de vaccination de masse les meilleurs et les plus efficaces pour faire face à la pandémie de COVID-19, a poursuivi Mme Gorday de Villalobos. Dans ce contexte, a-t-elle fait valoir, la capacité nationale de lits d'unités critiques a été augmentée de 147% pendant la pandémie. Les soins sont gratuits pour les personnes handicapées, pour les personnes autochtones et pour les enfants, ainsi que pour ce qui concerne la maternité, a-t-elle ajouté.

Le Panama a par ailleurs enregistré une augmentation du taux de scolarisation dans l'enseignement primaire et secondaire, qui est passé de 88% en 2015 à 99% en 2021, a par ailleurs fait valoir la Ministre de l’éducation. L'Institut pour la formation et l'utilisation des ressources humaines a lancé un « programme d'assistance sociale éducative », dont bénéficient plus de 750 000 étudiants du secteur officiel. En outre, quelque 65% des écoles sont connectées à Internet, ce qui profite à 80% des étudiants et des enseignants.

D’autre part, le Centre de recherche historique, anthropologique et culturelle a été créé en 2021 sous l’égide du Ministère de la culture : il a pour mission d'étudier scientifiquement l'histoire, la culture et le patrimoine culturel panaméens, afin de promouvoir les droits culturels, le dialogue culturel, le développement durable et la protection du patrimoine culturel, a indiqué la Ministre. Elle a aussi mentionné la création de 307 centres de lecture Colmena dans les districts identifiés en pauvreté multidimensionnelle, soit 100% des zones les plus pauvres du pays. Par ailleurs, le Panama a réintégré dans son patrimoine culturel 350 pièces archéologiques qui étaient sorties du territoire national, a fait savoir la Ministre.

Questions et observations des membres du Comité

MME KARLA VANESSA LEMUS DE VÁSQUEZ, rapporteuse du Comité pour l’examen du rapport du Panama, a souhaité savoir si le Pacte était directement applicable dans le système juridique panaméen et si le pays envisageait de ratifier le Protocole facultatif se rapportant au Pacte. D’autres questions de l’experte ont porté sur les moyens consacrés à la collecte de données statistiques relatives aux droits de l'homme et sur le cadre réglementaire existant pour que les entreprises respectent les droits économiques, sociaux et culturels dans toutes leurs activités. L’experte a par ailleurs relevé que le plan national pour la responsabilité sociale publique-privée et les droits de l'homme (2020-2030) n'établissait pas de système de plaintes efficace ni de mécanismes de soutien pour les victimes de violations potentielles des droits de l'homme par des entreprises, publiques et privées.

D’autre part, a poursuivi l’experte, le Comité est préoccupé par la rétrogradation du [Bureau du] Défenseur du peuple au statut B en vertu des Principes de Paris en 2020. De plus, le Comité a été informé que la procédure de consultation préalable des peuples autochtones concernant les projets de développement sur leurs terres n’était pas mise en œuvre de manière efficace, s’agissant en particulier du projet de quatrième ligne électrique Chiriquí Grande Panama III.

Le Comité reconnaît que l'État panaméen a fait des progrès importants dans l'adoption d'un cadre réglementaire pour la lutte contre les changements climatiques, a ensuite indiqué l’experte. Cependant, a-t-elle relevé, aucune information n'est donnée dans le rapport quant à l’effet de ces mesures sur les droits économiques, sociaux et culturels. De plus, le Panama est actuellement un puits de carbone mais le Comité craint que, si les tendances actuelles se poursuivent, le pays ne respecte pas ses engagements s’agissant des émissions du secteur de l'énergie, de l'agriculture et du secteur forestier, a indiqué l’experte.

La rapporteuse a par ailleurs souhaité en savoir davantage sur l’équipe multidisciplinaire spécialisée dans les délits fiscaux qui a été créée en 2021, s’agissant notamment des résultats qu’elle a obtenus depuis sa mise en place.

D’autre part, a ajouté Mme Lemus de Vásquez, le Comité a été informé d’une discrimination à l'encontre des personnes transgenres dans les services de santé, d'éducation, d'emploi et autres ; et le Comité a également été informé qu’il était expressément interdit aux couples de même sexe d’adopter ce qui, a souligné l’experte, contredit l'avis consultatif 24/17 de la Cour interaméricaine des droits de l'homme. La rapporteuse a demandé s’il était envisagé d’inclure l’interdiction de la discrimination fondée sur l'orientation sexuelle et l'identité de genre dans le cadre juridique panaméen.

Mme Lemus de Vasquez a ensuite demandé des informations sur les mesures prises pour interdire la discrimination dans l'emploi et, en particulier, pour garantir le droit au travail des demandeurs d'asile. Il semble que des distinctions légales sont faites entre les étrangers et les nationaux en matière de travail et que le pays applique une liste considérable de professions réservées aux ressortissants, a-t-elle relevé. Elle a voulu savoir s’il était envisagé d'assouplir les règles d’entrée dans certaines professions pour lesquelles il pourrait y avoir des possibilités d'emploi pour la main-d'œuvre migrante. Le Comité est par ailleurs informé que les demandes d’asile peuvent prendre des années, et que cela expose des familles entières à des situations de vulnérabilité, telles que l'exploitation et le travail des enfants.

L’experte a aussi pointé un écart de rémunération entre les hommes et les femmes. Cette situation, associée au fait que la pandémie a réduit l’intégration des femmes dans le marché du travail, représente pour les femmes un désavantage évident, surtout si l'on considère que la plupart d’entre elles – notamment les femmes d’ascendance africaine – travaillent sur le marché informel et dans les services domestiques. L’experte a également souligné que le salaire minimum des travailleurs domestiques était inférieur à celui des autres groupes de travailleurs.

Mme Lemus de Vasquez a demandé ce qui était fait pour étendre la couverture sociale aux personnes handicapées, aux travailleurs du secteur informel, aux personnes effectuant des travaux domestiques non rémunérés au sein du ménage, et aux individus et groupes défavorisés et marginalisés.

Enfin, l’experte a fait savoir que le Comité avait été informé que le Gouvernement refusait le droit de grève aux travailleurs du canal de Panama.

Estimant que le Panama semblait prendre au sérieux les droits économiques, sociaux et culturels, un autre expert membre du Comité s’est étonné que le pays n’ait ratifié ni le Protocole facultatif au Pacte, ni la Convention n°169 de l’OIT relative aux peuples indigènes et tribaux, ni la Convention internationale sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille.

L’expert a par ailleurs relevé que, d’après certaines informations, les féminicides avaient augmenté au Panama durant la période couverte par le rapport. Il a en outre demandé combien de femmes avaient été poursuivies pénalement pour une interruption – volontaire ou involontaire – de grossesse.

Le même expert s’est enquis des mesures prises pour interdire de manière effective les stérilisations forcées des femmes autochtones et des femmes handicapées. Il a aussi demandé ce qui était fait pour lutter contre la pauvreté qui frappe les populations les plus marginalisées et les plus vulnérables, y compris les populations autochtones et d’ascendance africaine, et contre la malnutrition des enfants dans les zones rurales et autochtones.

D’autres questions ont porté sur l’accès des populations autochtones à la justice en cas de différends liés à la propriété des terres ancestrales, en particulier lors de contentieux avec des entreprises multinationales, qui entretiennent des rapports de force particuliers.

Un expert a relevé que le budget du Panama consacré à l'éducation était faible par rapport à celui des pays voisins. De sérieux problèmes de qualité se posent dans le domaine de l’éducation, a ajouté l’expert : les données PISA sont en effet très mauvaises, surtout dans les zones autochtones, selon l'UNESCO, et la question se pose de savoir comment remédier au décrochage scolaire, qui a été particulièrement élevé pendant la pandémie. L’expert a recommandé que les enfants requérants d’asile et réfugiés puissent eux aussi bénéficier de bourses d’études. L’accès universel et gratuit à l’éducation devrait être la norme, a-t-il fait remarquer.

Ce même expert a ensuite demandé si les langues des peuples autochtones étaient utilisées pour l’enseignement, et si des mesures étaient prises pour protéger celles de ces langues qui sont en voie de disparition.

M. MOHAMED EZZELDIN ABDEL-MONEIM, Président du Comité, a recommandé que le Panama fasse de son mieux pour optimiser les recettes tirées de son canal.

Réponses de la délégation

Le Panama dispose déjà de mécanismes permettant aux citoyens de faire valoir, devant la justice, les droits défendus par le Pacte, a assuré la délégation, avant d’indiquer que des consultations auront lieu au sujet d’une éventuelle adhésion du pays au Protocole facultatif au Pacte instaurant une procédure de communication (plainte) devant le Comité.

La délégation a par ailleurs indiqué que de nombreux jugements prononcés par différentes instances judiciaires mentionnaient explicitement les dispositions du Pacte. Elle a cité plusieurs exemples de jugements concernant les droits d’accès à l’eau, à un niveau de vie adéquat, à la santé et à l’éducation, ou encore le droit d’adhérer à un syndicat.

Il existe au Panama un cadre solide interdisant la discrimination au travail, notamment un corps d’inspection fort de 296 agents chargés en particulier de faire appliquer la loi interdisant toute forme de discrimination et de harcèlement dans ce contexte. Le Panama a ratifié la Convention n°190 de l’Organisation internationale du Travail visant l’élimination de la violence et du harcèlement dans le monde du travail.

La discrimination des femmes sur le marché du travail est interdite par la loi, a par la suite insisté la délégation, avant d’ajouter qu’une loi a été adoptée introduisant un quota de 30% de femmes dans les organes de direction des grandes entreprises du secteur public. La discrimination salariale est également interdite par la loi, a souligné la délégation.

La Constitution interdit aux travailleurs du canal de Panama de faire grève et exige que tout conflit avec leur employeur soit réglé par la voie de la négociation, a confirmé la délégation.

D’autre part, depuis cinq ans, le Panama a fait des progrès substantiels dans la réduction de l’écart salarial entre les deux sexes, a fait valoir la délégation. Les entreprises privées ont été sensibilisées à ce problème. D’autres avancées sont l’interdiction de la discrimination à l’encontre des femmes à l’embauche ou encore l’introduction de quotas de 30% de femmes dans les conseils d’administration des grandes entreprises privées et publiques.

La délégation a ajouté que le Gouvernement poursuivait en justice les employeurs qui ne respectent pas les dispositions de la loi sur le travail des enfants.

En ce qui concerne les changements climatiques, la délégation a indiqué que le pays avait adopté une feuille de route pour limiter les émissions polluantes, qui prévoit notamment le reboisement prioritaire de quelque 150 000 hectares.

Douze consultations ont été organisées avec les peuples autochtones concernés par le projet d’électrification mentionné par une experte du Comité, a d’autre part affirmé la délégation. Depuis 2016, la loi oblige les entreprises, de même que l’État, à organiser des consultations avec les peuples autochtones concernés par des projets d’infrastructure . Le plan de développement des peuples autochtones reconnaît leur droit au développement dans les mêmes conditions que les autres citoyens, a-t-il été précisé.

Cinq titres fonciers collectifs ont déjà été attribués à des personnes autochtones vivant hors des huit régions autochtones, a-t-il été précisé en réponse à la question d’un membre du Comité. Les peuples autochtones bénéficient non seulement du Plan Colmena, mais aussi d’autres mesures ciblées destinées à renforcer leur autonomisation économique, a indiqué la délégation. D’autre part, a-t-elle fait valoir, le pouvoir judiciaire a créé un parquet spécialisé dans la réception des plaintes déposées par des autochtones qui estiment que leurs droits ne sont pas respectés.

Le Panama a pris des mesures pour assurer l’égalité des droits et des chances des hommes et des femmes d’ascendance africaine, a d’autre part souligné la délégation. C’est pourquoi, depuis 2019, le Gouvernement a lancé un programme d’insertion professionnelle qui a déjà profité à quelque 23 000 personnes concernées.

La délégation a décrit le Plan Colmena de lutte contre la pauvreté. Ce Plan – dont les mesures concrètes sont élaborées en collaboration avec les bénéficiaires – cible les zones qui ont les besoins les plus criants dans des domaines tels que l’approvisionnement en eau, le logement ou encore les soins à la petite enfance.

La délégation a aussi indiqué que le Gouvernement était en train de renforcer son système statistique.

Le Gouvernement mène par ailleurs, depuis 2018, des consultations avec les personnes transgenres pour, notamment, simplifier leurs démarches administratives, s’agissant notamment du changement de nom et d’identité. Les unions entre personnes du même sexe ne sont pas reconnues au Panama, a-t-il été ajouté.

Le Gouvernement a lancé un programme de vaccination massive pour toute la population, y compris les requérants d’asile et les réfugiés au Panama. En outre, les requérants d’asile et les réfugiés peuvent se voir remettre un permis de travail et le Gouvernement mène, avec des entreprises, un programme d’insertion professionnelle destiné à ces personnes. Il n’est pas prévu de réviser la liste des emplois réservés aux citoyens panaméens, a fait savoir la délégation.

La délégation a ensuite indiqué que le Gouvernement avait passé un accord avec le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) grâce auquel les réfugiés et demandeurs d’asile pourront obtenir des permis de séjour et renforcer leurs compétences professionnelles, également à des fins d’insertion sociale. Quant au programme « Talents sans frontières », mené en collaboration avec plusieurs entreprises et poursuivant le même but, il a déjà bénéficié à plus de 600 réfugiés et demandeurs d’asile, a précisé la délégation.

L’équipe chargée d’évaluer les politiques publiques en matière d’ évasion fiscale a réalisé plusieurs enquêtes sur des cas de fraude fiscale et de blanchiment de capitaux, enquêtes ayant donné lieu à des sanctions pénales, a d’autre part indiqué la délégation.

Il a été précisé que le Panama appliquait un protocole de prise en charge globale des femmes victimes de violence dans le couple et de violence sexiste en général. Les victimes bénéficient en particulier de soutiens financiers. L’Institut national de la femme, depuis 2015, étend progressivement à l’ensemble du pays ses services gratuits destinés aux femmes victimes de violences ou qui courent le risque d’en être victimes. Les fonctionnaires concernés par la prise en charge des victimes reçoivent des formations spécialisées dans ce domaine. Des mesures de protection supplémentaires ont été prises pendant la pandémie, a souligné la délégation.

Il n’est pas envisagé de dépénaliser l’avortement, a par ailleurs déclaré la délégation panaméenne, avant de préciser que la loi prévoyait douze cas dans lesquels l’avortement peut être autorisé, notamment en cas de viol, de risque pour la vie de la mère et de malformation du fœtus.

La délégation a ensuite fait savoir qu’à partir de 2024, le Panama porterait progressivement la part de son PIB consacrée à l’ éducation à au moins 7%. L’augmentation du budget de l’éducation profitera aussi à la formation des enseignants et à l’amélioration de leurs conditions de travail, a-t-elle souligné.

Pour améliorer la qualité des enseignements, a poursuivi la délégation, le Ministère de l’éducation a pris des mesures destinées, notamment, à favoriser les apprentissages de base, mesures dont ont bénéficié 80% des élèves inscrits dans le système public. Le Gouvernement a aussi maintenu le système de cours télévisés et radiodiffusés qui avait été mis en place pendant la pandémie de COVID-19. Il a en outre unifié les programmes scolaires au niveau national et créé un réseau destiné à détecter les élèves exposés au risque de décrochage scolaire et à les aider à rester à l’école.

Les enfants réfugiés au statut reconnu ont désormais accès aux cours de formation professionnelle, qui étaient réservés auparavant aux seuls citoyens panaméens, a d’autre part fait valoir la délégation.

Le Ministère de l’éducation déploie, en outre, un ensemble de mesures pour favoriser l’éducation bilingue et multiculturelle au profit des sept peuples autochtones, a ajouté la délégation. Le Gouvernement aide aussi les communautés autochtones à préserver et mettre en valeur leurs langues, artisanat et patrimoine par le biais de publications ou d’émissions télévisées, par exemple.

Remarques de conclusion

MME LEMUS DE VASQUEZ a remercié la délégation d’avoir pris acte des lacunes relevées par les membres du Comité pendant le dialogue.

MME GORDAY DE VILLALOBOS a assuré le Comité que son Gouvernement était conscient des problèmes qu’il lui reste à régler, avec la société civile, pour faire respecter pleinement les droits des Panaméens et des Panaméennes.

Ce document produit par le Service de l’information des Nations Unies à Genève est destiné à l'information ; il ne constitue pas un document officiel.

Les versions anglaise et française de nos communiqués sont différentes car elles sont le produit de deux équipes de couverture distinctes qui travaillent indépendamment.

CESCR23.002F